Projektentwicklung und Projektmanagement in der Stadtplanung

Einzelhandelssteuerung durch kommunale Einzelhandelskonzepte

Verantwortlicher Mitarbeiter

Thema des Forschungsprojektes

Für die Planung und Steuerung von Einzelhandelsansiedlungen setzen immer mehr Kommu­nen in Deutschland auf kommunale Einzel­han­dels­­­konzepte. Ziel eines kommunalen Einzel­han­dels­konzeptes ist in den meisten Fällen, Innenstadt sowie Stadtteil- und Nahversorgungszentren als Einzelhandelsstandorte zu stär­ken, eine wohnortnahe Grundversorgung der Bevölkerung mit Gütern des täglichen Be­darfs sicherzustellen und Standorte für großflächige Einzel­handels­ansiedlungen zu sichern, die nicht oder nur eingeschränkt in Konkurrenz zu den gewachsenen Strukturen in den inte­grier­ten Lagen stehen sollen. Dies bedeutet üblicherweise den Ausschluss von (großflächigen und/oder zentrenrelevanten) Einzelhandelsvorhaben an Standorten außerhalb der Zentren und auf der sogenannten grünen oder grauen Wiese. Dafür werden in der Regel unterschiedliche Zentrentypen und Stand­ortkategorien räumlich festgelegt und deren Ent­wick­lungsmöglichkeiten aufgezeigt. Die Konzepte werden am Ende des Bear­bei­tungs­pro­zesses von den zu­ständigen kommunalen Gremien als Handlungsleitfaden be­schlos­sen und können dann als Grund­lage für die Neu­aufstellung oder Änderung von Bebau­ungs­plä­nen genutzt werden (vgl.: Kuschnerus 2007: 93, 232-245, 282f; OVG Münster vom 06.08.2010; BVerwG vom 26.03.2009; § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB).

Die einzelhandelsspezifischen Steuerungsbedarfe und Diskussionen darüber ergeben sich vor allem durch die hohe Entwicklungsdynamik, die den Einzelhandel in Deutschland in den letzten Jahren geprägt hat. Wesentlich für den häufig als Strukturwandel bezeichneten Prozess ist einerseits ein erhebliches Flächenwachstum, das in den vergangenen Jahren und Jahrzehnten mit einer deutlichen Angebotserweiterung, einer Zunahme der Betriebsformen und einer starken Filialisierung einherging. Dies hat dazu geführt, dass vielfach neue Standorte erschlossen wurden, allerdings häufig an Pkw-orientierten Standorten in städtebaulich nicht-integrierter Lage. Dadurch sind gewachsene Zentren und wohnortnahe Standorte zunehmend unter Druck geraten. Aktuell ist die Entwicklungsdynamik im Einzelhandel vor allem durch die zunehmende Bedeutung des E-Commerce geprägt (vgl. Reink 2014; Hahn Gruppe 2013: 15-51; Kulke 2010: 217-231; Albers 2009; Junker/Kühn 2006: 27-42). Parallel dazu hat sich aber auch das Verhalten der Kunden erheblich verändert, dies vor allem durch die zunehmende Pkw-Mobilität. Außerdem ist das Einkaufsverhalten wesentlich differenzierter geworden und kann mittlerweile nicht mehr nur durch Merkmale wie Alter, Haushaltsgröße und ökonomischen Status erklärt werden, sondern wird zusätzlich durch Lebensstil und individuelle Einkaufsmotive beeinflusst. Aktuell wird die Veränderung des Einkaufsverhaltens vor allem im Zusammenhang zum demografischen Wandel diskutiert (vgl. Nitt-Drießelmann 2013: 32-55; Merkle 2008; Kulke 2005).

Innenstädte sind nicht nur Einzelhandelsstandort, sondern unter anderem auch Identifikations-, Aufenthalts-, Wohn- und Arbeitsort. In Fachkreisen ist es aber (weitestgehend) unbestritten, dass der Einzelhandel innerhalb der Zentren- und Quartiersentwicklung eine – wenn nicht die – Leitfunktion einnimmt (vgl. BMVBS 2011: 18-23). Der Einzelhandels- und Zentrenentwicklung wird deshalb auf unterschiedlichen Ebenen (Stadt- und Landesplanung, Politik, Zivilgesellschaft) eine große Bedeutung beigemessen. Die Novellierungen des Baugesetzbuches in den letzten Jahren haben die rechtlichen Steuerungsmöglichkeiten für Einzelhandelsansiedlungen noch einmal verstärkt und gleichzeitig die Bedeutung von kommunalen Einzelhandelskonzepten betont.

Unter Berücksichtigung dieser Rahmenbedingungen liegt das Erkenntnisinteresse der Untersuchung darin, zu prüfen, in­­wie­­weit es mithilfe von kommunalen Einzelhandels­kon­zepten gelingen kann, den Einzelhandel so zu steuern, dass die ange­bots­- und nachfrageorientierten Interessen und Anforderungen berücksichtigt werden und gleichzeitig die stadtplanerischen und raumordnerischen (gemeinwohlorientierten) Herausforderungen erfolgreich miteinbezogen werden können. Aus dieser grundlegenden Fragestellung lassen sich die folgenden Forschungsfragen ableiten:

  • Werden die stadtplanerischen Ziele, die in kommunalen Einzelhandelskonzepten in der Regel formuliert werden – d. h. Sicherung und Stärkung der Zentren und der wohnort­nahen Grundversorgung – erreicht? Was bedeutet das für die anderen Standorte?
  • Sind substantielle Ausstattungsunterschiede oder Unterschiede in der Versorgungsqualität zwischen Kommunen mit unterschiedlichen Steuerungsphilosophien – d. h. mit und ohne Einzelhandelskonzept – festzustellen?
  • Welche Auswirkungen hat die kommunale Einzelhandelssteuerung auf die immobilienseitige Wertentwicklung in und außerhalb der Zentren?
  • Inwieweit beeinflusst die kommunale Einzelhandelssteuerung andere Funktionen der Zentren und wohnortnahen Versorgungsbereiche? Können daraus Unterschiede bei Attraktivität und Image abgeleitet werden?
  • Welche Kontextfaktoren sind dabei von Bedeutung?

Forschungsbedarf

Auch wenn das informelle Planungsinstrument kommunales Einzelhandelskonzept mittlerweile seit mehr als 20 Jahren angewendet wird, gibt es bislang noch keine vergleichende Langzeit­be­trach­tung meh­re­rer Kommunen bzw. keine evaluierende wissenschaftliche Auseinandersetzung zu kom­­mu­na­len Ein­zel­handels­kon­zepten die darlegt, unter welchen Umständen die beschriebenen Ziele eines Einzelhandelskonzeptes erfolgreich wa­ren und/oder welche Umstände dazu führen, dass kom­mu­nale Einzelhandelskonzepte ihre Wirksamkeit verfehlen oder ggf. sogar umgekehrt wirken und Investitionen in die Zentren verhindern. Die bis­he­rigen Un­ter­suchungen, die in diesem Zusammenhang erarbeitet wurden, be­schrän­ken sich in ihrer Betrachtung auf einzelne Kom­munen (Acocella 2004) oder auf die Wirkungen besonders be­deut­samer Einzelvorhaben (Vogels/Holl/Birk 1998), insbesondere auf Shopping-Center (vgl. Lademann 2011; Junker/Kühn/Nitz/Pump-Uhlmann 2008; Krüger/Walther 2007).

Dies mag unter anderem auch daran liegen, dass einfache Ursache-Wirkung-Zusam­men­­hän­­ge in der Stadt- und Regionalent­wick­lung eher die Ausnahme sind, im Gegenteil sind die Entwicklungszusammenhänge in der Realität äußerst komplex. Das heißt, die kommunale Einzel­handels­ent­wicklung wird von einer Viel­zahl von Entwicklungen beeinflusst und ist letzten Endes nicht nur das Er­geb­nis der kommunalen oder regionalen Planung, sondern auch unterschiedlicher sozio­öko­­­nomischer Zusammenhänge, der regionalen Konkurrenzsituation, der Lokalpolitik, der baurechtlichen Vorgaben, von besonderen lokalen Akteuren, Planungs- und Beteiligungsprozessen sowie verschiedenen strukturellen Ver­än­­de­run­gen im Einzelhandel. Eine Evaluation der Wirkungen von kommunalen Einzelhandelskonzepten er­scheint aber gerade deshalb interessant.

 

Weitergehende Erkenntnisziele

Informelle Planungsinstrumente haben die Planungskultur in Deutschland in den letzten Jah­ren und Jahrzehnten grundlegend verändert. Die sogenannte traditionelle Planung, die durch eine deutliche Trennung von Planung und Umsetzung gekennzeichnet war, ist heute durch ein komplexes Zusammenspiel aus Perspektivplanung durch mehrere einzelne Projekte und Schwerpunktsetzungen durch Einzelprojekte, die komplexe Managementprozesse notwendig machen, ersetzt worden: Neben städte­­baulichen Entwicklungskonzepten, Wohnraumversorgungskonzepten oder Einzelhan­dels­­kon­zepten haben sich auch ver­schie­dene Beteiligungskonzepte und Abstimmungsforen auf unterschiedlichen Ebenen eta­bliert. Mit anderen Worten: Neben der hoheitlichen, staatlichen Planungsebene ist in den letzten Jahren und Jahrzehnten eine Vielzahl von professionellen und privaten Akteuren in den Planungsprozess hinzugetreten, die den Entwicklungsprozess weiterentwickelt, gleichzeitig aber auch unübersichtlicher gemacht haben. Auf der anderen Seite findet in vielen Kommunen eine Planung statt, die vor allem durch die Umsetzung konkreter (Groß-)Projekte geprägt ist (vgl. Selle 2012; Krüger 2007). Dieses geänderte Planungsverständnis trifft auch auf die kommunale Einzelhandels- und Zentrenentwicklung zu.

In vielen Kommunen wird häufig kontrovers über den Sinn und die Inhalte eines kommunalen Einzelhandelskonzeptes diskutiert, die unter Umständen auch dazu führen, dass Ziele aufgeweicht, geändert oder gar gestrichen werden. Dabei stehen sich in der Regel zwei verschiedene Pla­nungs­auffassungen gegenüber.

Die eine Position, die sich für Einzelhandels­kon­zep­te und für die Steuerung von Einzelhandelsansiedlungen ausspricht, möchte vor allem die gewachse­nen innerstädtischen Zentren und Nahversorgungs­ein­rich­tungen stärken und unter einen – wie auch immer ausformulierten – Schutz stellen. Argumente, die die Befürworter von kom­mu­nalen Einzelhandelskonzepten anführen, sind unter anderem der Erhalt und die Stärkung der Funktionen von gewachsenen Einzelhandelszentren sowie die Sicherung der wohn­­­ort­na­hen Grundversorgung. Dies würde letzten Endes auch zur Profilierung und Attrak­tivität der gesamten Kommune – auch in anderen Bereichen – beitragen. Stadtplanerische Ziele dabei sind außerdem zusätzlichen Ver­kehr zu vermeiden und die Kommune nach Möglichkeit flächen- und ressourcenschonend zu entwickeln.

Von der anderen Position wird argumentiert, dass sich das Einkaufsverhalten vieler Ver­brau­cher in den letzten Jah­ren (unter anderem durch die Auto-Mobilität und aktuell vor allem durch den enormen Bedeutungsgewinn des E-Commerce) verändert hat und der Handel vor allem nach (großflächigen) Standorten mit einfacher Erschließung für den Pkw-Verkehr sucht. Strategisches Ziel sollte es deshalb sein, die Attraktivität des Standortes und die Kon­kur­renz­fähig­keit gegenüber be­nach­barten Kommu­nen (und dem E-Commerce) durch ein gesamtstädtisches großes Ein­zel­han­dels­angebot zu stärken. Vorrangiges Ziel ist die Steigerung der Einzelhandels­zentra­lität (Um­satz-Kauf­kraft-Relation), dadurch würde letzten Endes auch die wohnortnahe Grund­ver­sorgung ge­stärkt. Weitere Argumente sind steigende Gewerbesteuereinnahmen und die Schaffung von neuen Arbeitsplätzen durch die Ansiedlung von neuen Einzelhandelsunternehmen. In der Konsequenz bedeutet dies, neue Einzelhandelsbetriebe mit sogenannten zentrenrelevanten Sortimenten (Bekleidung, Schuhe, Bücher, Multimedia, Lebensmittel etc.) auch außerhalb der bestehenden Einzelhandelslagen an städtebaulich nicht-integrierten Standorten zuzulassen.

Neben der wissenschaftlichen Analyse soll die Untersuchung deshalb Lösungen und Lö­sungs­wege für den kommunalen Diskussionsprozess liefern. Hierzu sollen so­wohl quantitative als auch qualitative Daten und Analysen zu­sammen­getragen und analy­siert werden. Das wissenschaftliche Erkenntnisinteresse dieser Arbeit soll unter ande­rem da­rin liegen, Bedeutung und Wirkung kommunaler Einzelhandelskonzepte herauszustellen, sie in Bezug auf die Stadtentwicklung/Stadtplanung und geänderte Planungspraxis zu bewerten und eine planungs­theo­re­ti­sche Ein­ordnung vorzu­neh­men. Letztlich geht es in der Arbeit um die Frage, welchen Einfluss Stadtplanung (im dargestellten Kontext) auf die Stadt- und Einzelhandelsentwicklung haben kann und/oder gegebenenfalls haben sollte.

 

Vorgehen/Methodik

Die Untersuchung besteht im Wesentlichen aus drei Teilen, die aufeinander aufbauen. Im Grundlagenteil werden die Rahmenbedingungen und Inhalte der kommunalen Einzelhandelskonzepte sowie die bisherige wissenschaftliche Dis­kus­sion zum Thema dar­ge­stellt und diskutiert.

Der empirische Teil der Untersuchung wird zweistufig durchgeführt. In der ersten Stufe erfolgt eine quantitative Analyse einer verhältnismäßig großen Anzahl von Kommunen unter anderem zu den Untersuchungsparametern: Entwicklung der Verkaufsflächen, Umsätze, Einzelhandelszentralität sowie (falls möglich) der Standortanfragen an unterschiedlichen Standorten. Dafür werden alle Kommunen mit einer Einwohnerzahl ab 20.000 in den Bundesländern Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen und Baden-Württemberg per Email angeschrieben. Daraus ergibt sich eine Kontaktaufnahme mit rd. 450 Kommunen. Darauf aufbauend erfolgt in einer zweiten Stufe für eine begrenzte Anzahl von Kommunen eine detaillierte Fallstudienanalyse, die sich zusätzlich auf die Themen Prozess- und Akteursanalyse sowie Analyse der planerischen, sozioökonomischen und lokalpolitischen Rahmenbedingungen konzentriert. Es wird eine Untersuchung von acht Fallstudien durchgeführt, die unter anderem Standortbesichtigungen vor Ort und Experteninterviews mit ausgewählten Akteuren beinhaltet (z. Bsp. Kommunalverwaltung, Trä­ger öffent­licher Belange, Investoren/Projektentwickler/Expansionsleiter, Gutachterbüros, PolitikerInnen vor Ort).

Der Baustein Analyse und Bewertung nimmt abschließend die Forschungsfragen und Inhalte der Untersuchung auf. Vorgesehen sind unter anderem die Ableitung von Empfehlungen für die Praxis, eine wissenschaftliche Einordnung der Ergebnisse und eine Bewertung der Ergebnisse im stadtplanerischen und planungstheoretischen Kontext.

Literatur

  • Acocella, D. (2004): Einzelhandelskonzepte im Praxistest – Erfah­rungen mit dem Märkte- und Zentrenkonzept Freiburg im Breisgau. Dortmund.
  • Albers, M. (2009): Die Entwicklung des Einzelhandels im Raum. In: DIHK (Deutscher Industrie- und Handelskammertag e.V.) (Hrsg.): Wegweiser für den Handel in der Stadtentwicklung. Sankt Augustin. S. 7-12.
  • BMVBS (Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung) (Hrsg.) (2011): Weißbuch Innenstadt. Starke Zentren für unsere Städte und Gemeinden. Berlin.
  • Hahn Gruppe (Hrsg.) (2013): Retail Real Estate Report Germany. 8. Ausgabe 2013/2014. Bergisch Gladbach.
  • Junker, R./Kühn, G./Nitz, C./Pump-Uhlmann, H. (2008): Wirkungsanalyse großer innerstädtischer Einkaufscenter. Edition Difu. Berlin.
  • Junker, R. /Kühn, G. (2006): Nahversorgung in Großstädten. Difu-Beiträge zur Stadtforschung. Berlin.
  • Krüger, Th. (2007): Planung durch Projekte – Projektentwicklung als Element des Stadtmanagements. In: Sinning, H. (Hrsg.) (2007): Stadtmanagement. Dortmund. S. 332-343.
  • Krüger, Th./Walther, M. (2007): Auswirkungen Innerstädtischer Shopping-Center. In: Werheim, J. (Hrsg.) (2007): Shopping Malls - Interdisziplinäre Betrachtungen eines neuen Raumtyps. Wiesbaden. S. 191-208.
  • Kulke, E. (2010): Wirtschaftsgeographie Deutschlands. 2. Auflage. Heidelberg.
  • Kulke, E. (2005): Räumliche Konsumentenverhaltensweisen. In: Kulke, E. (Hrsg.) (2005): Dem Konsumenten auf der Spur – Neue Angebotsstrategien und Nachfragemuster. Passau. S. 9-25.
  • Kuschnerus, U. (2007): Der standortgerechte Einzelhandel. Bonn.
  • Lademann, R. (2011): Innerstädtische Einkaufszentren – Eine absatzwirtschaftliche Wirkungsanalyse. Göttingen.
  • Merkle, W. (2008): Der Mythos vom „Tod der Mitte“ – Handlungsfelder für eine weiterhin erfolgreiche Marktbearbeitung. In: Kreutzer, R. T./Merkle, W. (2008): Die neue Macht des Marketing. Wie Sie Ihr Unternehmen mit Emotion, Innovation und Präzision profilieren. Wiesbaden. S. 267-289.
  • Nitt-Drießelmann, D. (2013): Einzelhandel im Wandel. Hamburg.
  • Reink, M. (2014): Aktuelle Entwicklungen und zukünftige Trends im Einzelhandel – und mögliche räumliche Auswirkungen für die Innenstadt. In: BBSR (Bundesinstitut für Bau,- Stadt- und Raumforschung) (Hrsg.) (2014): Shoppen – in der City? Informationen zur Raumentwicklung. Heft 1.2014. Stuttgart. S. 11-20.
  • Selle, K. (2012): Stadtentwicklung aus der Governance-Perspektive. In: Altrock, U./Bertram, G. (Hrsg.): Wer entwickelt Stadt? Bielefeld. S. 27-48.
  • Vogels, P./Holl, S./Birk, H.-J. (1998): Auswirkungen großflächiger Einzelhandelsbetriebe. Basel/Boston/Berlin.

Gesetze und Rechtsprechungen

  • Baugesetzbuch (BauGB) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. September 2004 (BGBl. I S. 2414), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 20. November 2014 (BGBl. I S. 1748) geändert worden ist.
  • Baunutzungsverordnung (BauNVO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Januar 1990 (BGBl. I S. 132), die zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 11. Juni 2013 (BGBl. I S. 1548) geändert worden ist.
  • BVerwG, Urteil vom 26.03.2009 – 4 C 21.07
  • OVG Münster, Beschluss vom 06.08.2010 – 2 A 1445/09

Ergebnis

Die Arbeit ist mittlerweile abgeschlossen und im Downloadbereich der HafenCity Universität (HCU) frei verfügbar: Anders, Sascha (2021): Einzelhandelssteuerung durch kommunale Einzelhandelskonzepte - Evaluation eines strategischen Planungsinstruments. Hamburg.

Laufzeit

  • 2015 - 2021

Betreuung

  • Prof. Dr.-Ing. Thomas Krüger

Finanzierung

  • Eigenmittelforschung
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